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农村金融改革试点:新型抵押从信用村起步

2016-01-12 10:14:16    来源:    编辑:

 涉农问题,历来备受政府重视,近年来,“中央一号文件”对其连续关注就是最好的证明。不过“硬币的另一面”是,这也暗含了解决“三农”问题的复杂性。迄今为止,“三农”问题尚未得到很好解决,城乡“二元结构”依然是制约城乡发展一体化的主要障碍。

农村金融改革试点:新型抵押从信用村起步

  “农业增效、农民增收、农村繁荣”,这不仅是确保全面实现小康社会的目标要求,也是当下经济社会改革发展的迫切需要。从某种角度来说,市场经济可称之为金融经济。一方面,金融可以通过便利交换、优化资源配置等推动经济增长;另一方面,金融不合理的发展往往又会令经济增长受阻。事实上,农村金融改革的滞后已经制约着农业结构调整、农民增收和农村发展。而加快农村金融改革,成为目前解决“三农”问题的关键所在。

  深化农村金融改革,需要剖析农村金融多样化需求与供给的组织、结构、制度之间的矛盾。尴尬的是,在不少农村地区,金融供给主体区域布局失衡现象明显,金融商品供给严重不足。

  从农村金融改革目标来看,未来要构建组织形式多样、分工明确合理、资金供应可靠、安全保障充分、持续稳定发展的农村金融体系,使之能最大限度与需求主体的融资结构相匹配,达到促进“三农”发展的目标,而这无疑对农村金融改革提出了较高的要求。

  “加强顶层设计和摸着石头过河相结合”,这是当前全面深化改革的总体策略。令人欣慰的是,农村金融改革试点已经在局部地区先行启动。其之于我国农村金融改革整体铺开的借鉴意义,值得我们去关注。

  梅州:从信用村起步

  在距离广东梅州市蕉岭县城6公里左右的地方,有一个不足2万人的镇子。2009年,当地的农信社在这个小镇的一个村子里竖了一块牌匾。村民们这才知道,他们的村子被评上了“信用村”。村里61岁的老王回忆说,当时有村委会的人来家里调查,问家里有多少人,孩子上学还是打工,家里有没有赌博的、离婚的,有没有超生,有时候在村里看见熟人,村委会还会问问邻里有没有不和。

  “后来我们才知道,这是在采集农户信息,为了以后银行给我们贷款能减低风险。”老王所在的峰口村成了信用村之后,他没有想过这个信用村能给他们带来什么,更不会想到这块牌牌会和此后的农村金融改革发生联系。

  2012年6月27日,经国务院同意,中国人民银行、国家发改委等八部委联合印发《广东省建设珠江三角洲金融改革创新综合试验区总体方案》(下称《总体方案》),梅州成为农村金融改革创新综合试验区。这个著名的“客家之乡”是农业大市,全市500万人口中,有90多万户农户,共计380万农民。在这个农村人口占到75%以上的地方,金融机构相对较少。

  2013年初,梅州市进驻的银行仅有四大行、农发行等9家银行,而深入农村的农行、邮储银行和农信社网点也不多,强大的金融需求得不到满足。为此,梅州在广东省率先开展了农村金融改革创新的综合试验。而这一试验,最初是从农村人口占70%的梅州市蕉岭县自建信用村开始的。

  需求迫切

  对于信用村的考核内容及评定条件,蕉岭县人民政府印发的《蕉岭县信用镇、信用村、信用户考核验收和评定办法》的通知做出了明确规定:至上年度末,辖区内被评为较好等级以上农户占已评定信用等级农户的60%以上;不良贷款余额占辖区内客户贷款余额的10%以下。

  可见,要评定一个信用村,收集农户基本信息以控制银行贷款不良率至关重要。据说,当初为了调动村委会采集农户信息的积极性,每采集一户信息蕉岭县给予1元的奖励。据蕉岭县金融局局长张卫介绍,由于不良率超出了10%,2011年进行信用村年检时,有3个村不合格被摘牌。

  信用村带来的直接影响是不良贷款少了,贷款余额大了,这给关注不良率的金融机构带来了积极信息。据了解,2012年,信用村的不良率从之前的30%猛降至3%以下,有时候甚至不到1%。农行在蕉岭县发放的农户小额贷款实现了多年零不良贷款。

  蕉岭县的信用村给梅州带来了启示。随后,梅州市由政府主导在全市推广信用村建设。梅州市金融局的数据显示,截至2012年末,全市已采集农户信息40万户,以信用村为契机的梅州农村金改试验就此拉开。

  农村金融改革的目的是引入更多的金融机构以满足“三农”信贷需求。峰口村老王称,在上世纪90年代中期以前,梅州市的各乡镇农信社、中国农业银行的网点并不少,有的甚至在村里都会设置网点,存钱取钱很方便。之后有一段时间,村里的银行不见了,镇上和县里的银行也似乎不像之前那么多了。事实上,这消失了的“接地气”的金融网点是银行商业化改革的结果。那段时间,银行在各地农村的网点大面积收缩,农村金融面广、量大、额小,与金融机构集约化、规模化、可持续经营之间的矛盾表现得愈加明显。

  目前,服务于农村的金融机构主要以农村信用社为主,约占贷款余额的7成。主打农村信贷产品的邮储银行虽然网点广泛,但农村信贷作为它的新业务,经验欠缺。而小额贷款公司等非政府组织机构主要服务于中小企业、微小企业或者城市里的个体商户,对农村信贷的贡献也很小。其他立足农村的信用机构不到一千家,相对于全国两千多个县来说,平均两个县才有一家,这个显然是不够的。

  中国社科院农村发展研究所科研处处长任常青在接受新金融记者采访时表示,现阶段农村信贷需求非常迫切,尤其是新型的农业经营主体。之前的一家一户不需要太大的资本扩张,现在农场、种粮大户等新型农业需要的资金越来越大了。

  其实银行也看到了农村市场的潜力,但碍于“看天吃饭”的农业生产经营受市场及自然因素影响较大,风险难以预测,而且农民贷款额度小、抵押物少,银行一直以来对农村金融的兴趣不大,所以扩大农民抵押品类,增加信用积累对争取银行信贷支持非常重要。在梅州,农民的宅基地使用权及土地承包经营权被作为抵押贷款的试点对象。

  新型抵押

  根据《总体方案》,梅州试点内容主要是,在国家明确试点范围、条件及抵押登记、期限和抵押权实现等具体政策的基础上,研究推进农村宅基地使用权和土地承包经营权抵押贷款试点工作。而这被看做是梅州金改中最敏感的部分。

  《物权法》第184条规定,耕地、宅基地等集体所有的土地使用权不得抵押。同时,《农村土地承包法》第44条和49条规定,只有不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地,才能通过招标、拍卖、公开协商等形式,以转让、出租、入股、抵押等方式流转。任常青认为,法律的规范,限制了以土地承包经营权进行抵押或者抵偿债务,对此,银行很忌讳。

  一直以来,由于缺乏相关法律依据,农民的宅基地使用权及土地承包经营权难以进入市场流通,严重制约了农村金融的发展。广东省政府给出的思路是:农村宅基地使用权抵押贷款试点工作,可以在国家法律和政策框架下,先采用互动互助方案,即农户将宅基地使用权抵押给政府授权机构,由银行为农户提供信贷,最后政府授权机构为银行信贷提供保证。

  不过,中山大学港澳珠江三角洲研究中心副主任林江认为,现在农民采取的土地承包经营权、宅基地使用权等抵押方式并不可取。在部分试点地区,都是地方政府给其担保。梅州本身是欠发达地区,地方财政能力弱,对是否有能力进行严格意义上的担保存疑。

  在林江看来,目前尽管梅州尝试试点宅基地使用权、土地承包经营权抵押贷款,但这种贷款模式大规模推广的可能性并不大。“农村地区确权明确的是林地、土地的使用权归某户使用,但土地并不属于个人。农民拿宅基地使用权抵押,如果贷款出现违约,宅基地是没办法去拍卖的,银行接管这块没有意义。而像土地承包经营权抵押还有用途的问题。由于它只能用于耕种,银行对它也不好评估。”林江说。

  广东省社科院竞争力研究中心主任丁力透露,不久前,广东出台了一个政策,即到2016年广州要完成农村土地的产权确认。“事实上,农村土地的产权到目前还没有真正放到桌面上。所以在一个模糊的产权下,银行抵押评估困难。”丁力对新金融记者说。

  有业内人士对新金融记者直言,有的银行在风险不确定的情况下还是把钱放出去了,这主要是看好政策效益。“哪怕银行放出去一百万全是坏账,但是获得一定‘广告效益’,支持了地方政府,地方政府在别的地方可能会回馈过来,比如盖楼的审批或价格优惠等。这是潜规则。对银行来说,像是‘形象工程’。而国有银行面对银监局、政府的压力,对农村信贷也会做一点,但肯定不会太多。”该人士说。

  开放民资

  梅州在全市大力推行信用村建设时发现,凭借积累的信用记录及创新抵押模式能有效解决农户贷款难问题,但对于农户非常看重的存款和取款需求,则需要银行网点的落地。为此,梅州市借鉴国外金融机构较为普遍的“委托—代理”模式,依托村委会,设立了“乡村金融服务站”。

  这种乡村金融服务站一般都设在村委会,由村委会成员兼职,他们在采集农户信息的同时,还针对村民做一些金融知识培训。此外,服务站还引入金融机构去“挂点”,这种“挂点”并非指金融机构需要派员工进驻到村,而是通过签订协议,建立合作关系,即服务站配合金融机构做贷款尽职调查、介绍客户、协助清收不良贷款、将农户的金融需求告知金融机构等工作。

  与城市不同,农村社区是一个熟人社区,离农民越近的金融机构越容易成功,所以“落地”很重要。但目前,机构对此兴趣依旧不大。“现在我们看农村信用社改革基本上是上收的,他们认为机构分摊到各个地方成本太高。2002年,乡一级有法人机构,后来逐渐上收到县一级,而现在的倾向是上收到省,全省成为一个法人机构,为的是成立一个某某省农村商业银行,也就是第二个农业银行。这样就会越来越远离农村。很多国家的经验表明,要把机构逐渐下放到离农民最近的地方去。这种改革我们直到现在都没有,实践效果也不是很好。”任常青说。

  制约农村金融发展的因素不仅于此,业内人士认为,目前农村金融发展滞后的根本原因在于金融市场供给不足且缺乏竞争。现在的市场状况是供不应求,借款者想尽各种办法满足银行的需要,这是缺乏市场竞争导致的结果。如果是一个多层次竞争的市场,金融机构在服务方面会有创新,新的信贷产品也会随之出现。到时候,就不再需要那些操作困难、交易成本高的抵押模式了。

  要引入竞争格局就要增加供给,允许民资设立银行,给农户贷款。“要吸引民资进入,门槛就要放开。新型农村金融机构已经放低了一点门槛,但是在注册资金方面还是受到很大限制。此外,新型农村金融机构还有一个问题就是发起人制度,它要求现有的银行、金融机构作为发起人,这样对服务‘三农’的银行发展是一个很大的制约。如果能放开这部分的限制,现有的将近七千多家小贷公司都有可能转化为新型的中小银行。目前高端的已经饱和了,这些小型、微型的金融机构就会下沉到农村。”任常青说。

  无疑,未来农村会成为各路资本竞相进入的蓝海。在国家新城镇化建设的过程中,把“三农”跟城市产业对接起来,把农产品与城市居民对绿色农产品的需求对接起来,这样农村金融就会有突破。林江则认为,大银行可以做贷款为主,中小银行以做金融创新为主,二者合作,提供银团贷款。此外,未来还可以调动基金、融资租赁(农业生产经营的设备)、保险等多种金融工具进入农村,这也被看做是一大突破。

  这种乡村金融服务站一般都设在村委会,由村委会成员兼职,他们在采集农户信息的同时,还针对村民做一些金融知识培训。此外,服务站还引入金融机构去‘挂点’,这种‘挂点’并非指金融机构需要派驻员工进驻到村,而是通过签订协议,建立合作关系。

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